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劳动教养制度改革之刍议
作者:浙江元甬律师事务所 鲁斌   日期:2016-03-17    阅读:4,295次
一、风起云涌的劳教案
 
      近些年来,劳动教养这个词有着很高的曝光率,相关案例信手拈来。
      2009年6月,3名江苏常州市民到北京上访,一年后,当地警方以“没买1元车票”将三人劳教一年。是为“漏票市民”案。
      2011年4月至8日,重庆任建宇因在网上发表批评、“攻击”政府言论,被劳教二年。是为“学生村官”案。
      2011年4月19日至22日,重庆市涪陵区林业局职工方洪在微博上多次以网名“方竹笋”发表言论。2011年4月28日,重庆市劳教委作出劳教审(2011)字第1662号劳动教养决定书,认定方洪扰乱社会治安秩序一案事实清楚,证据确实充分,决定对方洪劳动教养一年。2012年4月24日,方洪被解除劳动教养。2012年5月8日,方洪向重庆三中院提起行政诉讼。法院审理认为,被诉劳动教养决定违法,本应撤销。但由于该行政强制措施已经执行完毕,不具有可撤销内容,故依法确认该劳动教养决定违法。是为“一坨屎”案。
      2012年8月,湖南唐慧因多次上访要求严判7名劫持、强奸并强迫其11岁女儿卖淫的男子,被判劳教十八个月。是为“上访妈妈”案。
 
二、法律思考
 
      风起云涌的劳教案在社会上反响巨大,使得劳动教养这个自前苏联引进的制度在社会上引起了巨大的争议。特别是其执行机关无须经过司法机关审判定罪,即可将相关人员投入劳教场地实行最高期限为4年的限制人生自由、强迫劳动、思想教育等措施的特殊性质,在人权保障意识日益完善的当今法律人当中,对于这个制度的反思和改革,进行了深刻的法律思考。
      黑格尔认为:人首先具备了抽象的鉴别能力,能够表达各种法则的能力,从而才有能力对周围的一切进行记述的可能。而道德一旦被“实体化”,就会使得主观意志受到“法则”的管束,从而导致自由、良心、意见等一切主观的东西不被承认。任其发展的话,司(执)法只是依照表面的道德行使,只是当作强迫的特权而存在。如果在法律中没有认出自己的意志,而是认见了一种全然陌生的意志,结果便是法律世俗化,使得法律全面地沦陷为一种工具。
      法律人的责任便是避免法律世俗化的的发生。
 
三、关于劳教制度思考的由来——学者就是要讲自己的看法
 
      2008年,笔者有幸一个研讨会,会议的主持人是陈光中先生。
      先生在会上谈到了劳动教养制度问题,先生说:司法体制改革现在正在关键时刻。司法体制改革是根据去年(笔者注:指2007年)10月份的十七大的精神来开展的。因为十七报告里面有这么一段话就是:深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建立公正、高效、权威的社会主义司法制度。所以这个深化司法体制改革,从今年初,或者说是3月份左右正式开始,中央的司法体制改革领导小组,布置了多个问题,聚悉大概这些具体的问题有10来个制度。既召开专家座谈,又开展实务部门的调查,在这些基础上由中央司法体制小组,实际上主要是政法委,中央政法委,以周永康同志为书记的政法委牵头,来进行集中,提出意见,然后交到中央政治局,中央政治局讨论拍板。那么原来的计划是争取是6、7月,7、8月来完成,但是中间有两奥会,还有许多其他的问题,包括汶川地震,估计也有拖延。那么现在究竟进行到什么个程度,谁也搞不清楚。有可能报到中央,也有可能中央已经讨论过了,不管中央讨论过了,中央的讨论意见是什么,解决了哪些问题,作出了哪些决定,这些下一步才能有分晓。所以今天我们现在说的有的问题,应该说是个人的见解,有可能同最后中央的决定不一定一致。所谓学者就是讲自己的看法。
 
四、学者自己的看法
 
     1、什么是劳教
     所谓的劳动教养,就是劳动、教育和培养,简称劳教。中国劳教制度从前苏联引进,非依据法律,而是依据国务院相关法规的一种处罚措施。公安机关无须经过法院审判定罪,即可将相关人员投入劳教场地实行最高期限为4年的限制人身自由、强迫劳动、思想教育等措施。用来对付那些违法但还没有构成犯罪的人,或者可能构成犯罪,但是实行拘留逮捕等强制措施又证据不足。
    也就是说,劳动教养就是针对一些比较严重的违法行为,而这种违法行为还没有构成犯罪。还有就是针对这样的一种行为,构成违法,而且还比较严重,但是还没有构成犯罪。对这一部分实施了严重违法行为的人,目前的情况,就是由公安机关来决定进行一种强制处罚。这种处罚手段实际上就是限制其人身自由,在预定的场所,将其进行封闭式的劳动改造。
    2、特点
    第一,劳教制度剥夺自由的时间相当长。少则三个月,六个月,甚至一年,最长三年,必要时可以延长一年,到四年,时间很长;
    第二,处罚强度大。劳教制度被处罚者丧失了人身自由,接近于在监狱里的徒刑。这个强度是比较大的;
    第三,至少实际的做法是公安机关一家决定。其决定的程序是内部审查性质的,法律并没有规定听证程序,律师也不能够参与。实际上劳教的程序是比较粗陋的,公安机关审查、决定。如果不服,正式决定后,可以向法院提起行政诉讼,以行政诉讼来加以纠正。但是剥夺自由的决定是由公安机关一家决定的。
    3、问题
首先,劳动教养这种制度法律合法不合法?按《立法法》之规定,像这种剥夺人身自由、限制人身自由的措施,涉及人身自由的立法是必须经过全国人大及其常委会以法律的形式。现在的《劳动教养条例》是以国务院通过,经过人大常委会批准的形式产生的,批准同制定还是有区别的,这里就有一个是不是合法?
    第二就是这样一种强度的惩罚程序上是不是正当?
    4、怎么改
   在劳教制度这个问题上,国内学者普遍都认为,该制度违反了宪法保障人权的规定,也违法国际上保护人权的标准,在国际上也受到关注和批评。国际会议上经常被别的国家拿着劳动教养问题作为我们国家漠视人权的一个理由,一种实例。所以说劳动教养制度是非改不可的。劳动教养改革怎么改,现在普遍有几种主张。
  有的学者主张,在保留现在的基本模式的基础上,增加听证程序,缩短劳教时间,包括劳动教养这个名称要进行变换,主张要改为“违法行为矫正”。
    上述的观点基本上维持这种模式,改名称、时间缩短这些问题都不大,程序适当的民主化一点,增加听证程序,允许律师参与,这些矛盾、问题大概都可以解决。争论的焦点是,这种措施最后仍然是继续由公安机关决定,还是由司法机关决定。我们的实务部门认为劳动教养是一种行政处罚措施,因此,既然是行政处罚,当然是公安机关决定。
    但是学者们多数是不支持这个观点的,学者们希望的是该程序司法化。经过司法审查,让司法部门决定,甚至干脆由法院来决定。但是有的学者提出,如果让法院决定会存在这样的问题:即如果行为人对法院的决定不服,又让其向法院提起行政诉讼,这样法院就扮演双重角色了。这也是个问题。
     5、个人看法——一家之言
     笔者认为,劳动教养制度若是称得上真正意义的合法,这是有点勉强的。毕竟其只有人大常委会的批准而不是由人大常委会立法规定的,这个同《立法法》的精神是有背离的;而且劳动教养不进行改革确实不利于保护人权,违反《宪法》保障人权的精神,也是违反联合国保障人权的一些相关规定和准则的。
    出路在哪里?上面的学者已经提出了很多,笔者认为有几条肯定是没有问题的,如改个名字、缩短劳教时间,这些改变在实务上应该没有什么问题。笔者还主张放松劳动教养力度。在劳动教养期间应当允许其适当地与外界发生联系,甚至于表现好的,周末可以回家。
   说到底,核心问题就是“决定权”怎么办?
   笔者是不赞成由公安机关一家决定的。
   我们现在暂时将劳动教养定位为行政处罚。但是笔者认为其是一种特殊行政处罚。这种行政处罚相当于西方的保安处分,或者是相当于西方国家一些轻罪的刑罚。而这个特殊的行政处罚,在处罚力度上,比刑法所规定的轻刑还要重。笔者认为是不恰当的。
    正因为是特殊的行政处罚,在一个法治的国家,涉及到人身权利的严重侵犯,行政机关是无权决定的,就要赋予司法机关以控制的权利。按照这个思路,我认为上策就是由法院来决定,当然法院决定以后行政诉讼怎么办,这里头涉及到法院的体制改革。那么今后法院可以专门像西方搞个类似于治安法庭的机构,这个治安法庭带有独立性,不影响行政诉讼程序。实际上这个主张得到了很多学者的支持,,应松年教授在《刑事司法论坛》的一期中发表了一篇文章,应教授对劳动教养做了比较系统的叙述,其中他也是这么主张的。
   如果说上述主张步子迈得太大,实施困难,那么笔者提出第二个方案——笔者认为这个方案是底线——由相关的几个机关联合绝定。
   现在劳动教养制度中存在劳动教养管理委员会,这个管理委员会除了公安机关,还有司法部门,司法行政部门以及检察机关是可以参加的。但是这个劳动管理委员会现在是虚化的,没有任何的作用。笔者认为,应当在该管理委员会中增加参与机关。其中人员可以有公安机关的人员,也要有司法行政部门,有检察部门,有法院的人员。在这些人员中,应当存在一个主席或者主任,而这个职务应当由法院的人员来担任。这样,劳动教养的决定由公安机关先初步做出决定,如果就是被处罚的人无异议,该决定便生效;如果其有异议,该决定便不能生效,马上就交到劳动教养管理委员会来进行复核。该委员会由法院派出法官担任主席或者主任,由他主持几家共同参加复核活动。该程序应当允许律师介入,被处罚者应当可以行使辩解的权利,程序结束以后由该委员会的组成人员集体作出决定。总之就是说增加一个复核程序,在生效以前就进入这个复核程序。当然,最后行政诉讼应当予以保留。
   笔者认为这样,程序会更加公正。这个并不是说是一种必然的一种有效的制约,但是起码可以作为参考。
 
五、结语
 
     现在劳动教养立誓改革,有关决定权归于公安机关一家,笔者认为,程序上是欠缺正当性、公正性的。哪怕公安机关决定的时候也让律师参加,也听取意见,也是欠缺正当性、公正性的。因为哪怕是一个行政处罚措施,其调查者、提出意见者,同决定者这两个职能也应当要分离,由两个部门来掌握。这是笔者现在就劳动教养制度改革的初步看法。


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