内容摘要

      原告是行政诉讼的启动者，对其资格进行审查是司法监督权介入行政权的第一道关口。对于原告资格的界定涉及到公民、法人等救济权和司法审查权的落实和保障，本文试图从《行政诉讼法》法条及司法解释的表述入手，解读原告资格的变迁和完善，从而理解立法层面对于保护公民诉权和预防滥诉之间的政策平衡。特别是最高院将保护规范理论引入作为阐述利害关系的理论依据，以此建立起评价原告是否具备起诉资格的评判依据和分析框架，逐步实现裁判规则的可操作性、可预测化。

     关键词：行政诉讼原告资格利害关系保护规范理论

     一、引言

   《布莱克法律大辞典》：原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益,其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分,从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。

    原告资格即起诉资格，是启动行政诉讼的起点，是原告可以将其主张的权利受损诉之于司法部门而获得保护的基础条件。鉴于行政诉讼监督政府及部门依法行使职权的特殊性，原告资格问题一直在保护公民诉权和防止滥用诉权之间调整、摇摆、取舍，这也关联到司法权介入、审查行政权的宪政制度设置，由此在理论界和实务层面引起较大争议，聚讼不已。

    “无救济则无权利”，故法治社会公民合法权利和利益均需配备救济权，以此防止遭受、抵抗行政机关或他人的不法侵害。原告资格问题就是救济权的授予及保护力度的问题，直接决定了公民的合法权益在遭遇损害时能否启动诉讼的方式寻求司法部门的救济，进而实现恢复权利、恢复法治社会信仰的社会效果。行政诉讼原告资格塑造着公民遭受行政权侵害后能否通过司法途径予以质疑、反击、恢复或取得赔偿的能力。在当前以行政权为主导的社会现状下，行政诉讼原告资格问题尤其引发关注和激烈的讨论。2015年修订的《行政诉讼法》为解决立案难问题，建立了立案登记制度，无形中扩大立案受理案件的数量，且确立了原告资格作为行政诉讼案件的最大行政争议焦点之一，对行政诉讼的审理和裁判形成较大的影响。经检索中国裁判文书网，输入关键字“原告资格”，案件数量35823件；其中“利害关系”14815件。故有必要就原告资格的法律规定要求和司法实践中的裁判标准进行论述，以厘清争议、争取共识，求得正确适用法律来化解行政争议的效果。

      二、原告资格在立法层面的演变

      原告资格问题是《行政诉讼法》首先需要解决的问题，明确何人可以对何种行政行为提起行政诉讼，进而决定了司法部门对行政机关依法行政实施监督的深度和力度，展现了国家法律制度对于公民合法权利予以救济的保护程度。本文先从立法层面梳理法条规定，以此探究立法者的价值取向。

     1989年4月颁布并于1990年10月实施《中华人民共和国行政诉讼法》是中华人民共和国第一部行政诉讼法，第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十一条规定：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。

      该部《行政诉讼法》的基本架构是针对行政处罚等职权行为建立司法监督体制，故上述法条授予原告资格的对象为行政相对人。只有在具体行政行为针对的对象且承担行政行为不利后果的自然人、法人或其他组织才具有原告资格。这个阶段的能提起行政诉讼的范围比较狭窄，仅限于行政相对人，不适应经济社会发展提出的新要求，无法对行政行为影响所及的各方面主体提供全面保护和权利救济措施。

     为扩大诉权范围，适应我国人权保障和法治建设水平，最高人民法院于2000年3月8日颁布《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（法释[2000]8号），第十二条：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。第十三条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。

      通过司法解释的形式，将《行政诉讼法》第二条、第四十一条规定的原告资格解释为“与具体行政行为有法律上的利害关系”并在第十三条通过列举方式进一步阐述法律上利害关系。根据该司法解释的规定，实际上将原告范围予以扩大，将原告资格从行政相对人扩大到利害关系人，将诉权保护的对象覆盖到具体行政行为可能影响其合法权益的全部当事人。对于行政行为涉及双方或多方当事人合法权利或利益的主体均纳入行政诉讼范围，堵塞了司法救济权可能出现漏洞。

     2015年修订的《行政诉讼法》（2015年版）第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

     2015年修订的《行政诉讼法》将2000年司法解释的“法律上的利害关系”修改为“利害关系”，删除了“法律上”的表述。从形式逻辑上讲，词组前的定语越少，则语义范围更为扩大。故有人将该次法律修订理解为将原告资格从“法律上的利害关系”扩大到不仅保护“法律上的利害关系”，还包括“事实上的利害关系”。至于何为“法律上的利害关系”、何为“事实上的法律关系”仍无确论。

     为消除争议，明确“利害关系”的内涵和外延，最高法司法解释再次出手，且再次以列举式对“利害关系”的概念进行明确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第十二条：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第五条：下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。

      2018年《适用解释》第十二条前四种情形与2020年《司法解释》列举内容相同，增加第五项投诉履职的情形，另加上第六项兜底条款以保持司法实践中的弹性处理空间。《行政协议司法解释》列举了三种涉及行政协议的利害关系情形，是对于行政协议案件“利害关系”特别的补充说明。

     由1989年颁布的《行政诉讼法》到2018年《适用解释》，对于原告资格的规定，显示了对于原告资格从行政相对人到利害关系人的扩大，且为了明确利害关系人的界限，采取了列举式方式明确利害关系的范围和认定标准，表明对于行政诉讼原告资格的的开放姿态以及权力监督、权利保障力度的加强。鉴于行政行为的多样性、外部效力的复杂性，列举式的情形无法满足行政诉讼的现实需求，“利害关系”的表述也无法得出确定的、唯一的、可预期的结论，以上立法和司法解释仍未能满足司法实践的要求，未能解决对于利害关系认定的统一标准。

     三、司法判例确定的利害关系认定标准

     随着社会治理的复杂化、公民法治观念普遍提高，自2015年《行政诉讼法》修订以来，行政诉讼案件呈现“井喷式”增长，各种新类型案件的出现，让利害关系的认定更加困难、法律适用争议更大。大量行政诉讼案件就是因为原告资格认定的争议，从一审、二审到申请再审，由此最高院也需要直接面对各地申请再审的原告资格问题的行政案件，其不得不就“利害关系”作出权威、客观、全面的论述。为统一裁判规则，指导下级法院正确适用法律，最高人民法院发布了一系列指导案例、公报案例。现从最高院发布的系列案例中在进一步探寻最高院对于“利害关系”的裁量标准。

     1.刘广明案件（[2017]最高法行申169号）

     刘广明为张家港市锦丰镇福利村村民，其承包地纳入江苏金沙洲旅游投资发展有限公司的金沙洲生态农业旅游观光项目建设用地范围。据此，刘广明认为张家港市发展和改革委员会向该公司做出的《关于江苏金沙洲旅游投资发展有限公司金沙洲生态农业旅游观光项目备案的通知》（编号：张发改许备[2015]823号）侵害其合法权益，向张家港市人民政府申请行政复议，要求撤销该823号备案通知。张家港市政府作出[2016]张行复第2号行政复议决定书，以申请人刘广明不具有利害关系为由，驳回行政复议申请。刘广明不服该复议决定，向一审法院提起行政诉讼，一审法院以同样的理由驳回其诉讼请求。二审法院予以维持。刘广明向最高人民法院提起申诉。

    该案例中最高院引入了规范保护理论对“利害关系”进行阐述，并结合请求权基础理论解读了“利害关系”的认定标准。最高院认为：公法（行政法）上利害关系的判断，应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。从行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，原告主张的权利或利益属于行政实体法律保护的利益，可认定其与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格①。否则，将不认可当事人存在利害关系。

     刘广明为建设项目的集体土地承包权人，其申请复议的行政行为是张家港市发改委的建设项目备案通知，基于目前相关项目备案的法律法规、规章、规范性文件等行政实体法体系均未设定作为项目备案时应当保护项目用地范围内承包权人的合法权益，故对于项目备案文件不属于刘广明的主观公权力，其对于建设项目备案通知不具有利害关系，原审裁定据此驳回原告的诉讼请求，适用法律正确。

      2.栗国杰案件（案号：[2017]最高法行再77号）

      张河生和栗国杰均为鲁山县城关镇八街二组村民，宅基地房屋前后相邻。1995年7月19日鲁山县人民政府为栗国杰办理了鲁阳房字第××号房屋所有权证。该证档案材料中四邻边界、四面墙界申报表南邻均为张河生，宅基地申请表申请二分五厘，县政府批准二分，实际占用三分。因相邻纠纷激发双方矛盾，张河生2015年7月10日提起行政诉讼，请求撤销栗国杰持有的鲁阳房字第××号房屋所有权证。一审、二审均认可张河生的原告资格并判决撤销涉案房屋所有权登记行为。栗国杰不服向最高院申请再审。

      最高法院再审判决书认为，行政诉讼法中的“利害关系”应当包含四个方面的含义：1.存在一项法律赋予和保护的权利或利益；2.该权利或利益归属于原告个人；3.该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害；4.该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性②。

     本案中，再审被申请人张河生提起本案诉讼的理由主要有三点：一是被诉房屋所有权证记载的用地面积与审批面积不符；二是被诉房屋所有权证项下所涉土地占用了公共道路，影响了公共通行；三是再审被申请人张河生自身房屋的滴水搭架权益受损。对于上述三点理由是否成立，以及能否构成，与本案被诉颁证行为具有利害关系的情形。最高院认为：并非对张河生基于相邻关系所应享有的合法权益不予关注，但是，权利的救济应当具有针对性，救济途径的选择应当恰如其分，而不能过犹不及。本案中，张河生的合法权益完全可以通过为栗国杰设定必要的民事义务或是通过解决相关规范问题予以解决，但原审法院直接将栗国杰的房屋所有权不加区分地予以全部撤销，显然有违依法行政所应遵循的最小侵害的比例原则。据此，最高法院认定原告张河生与栗国杰的房屋所有权登记行为不存在利害关系，并据此撤销原审裁判、驳回原告的起诉。

      3.联立房开案件（案号：[2019]最高法行申293号）

      2015年3月30日，北京市东城区教育委员会（以下简称东城区教委）收到张敬提交的申请举办北京市东城区青青藤幼儿园（以下简称青青藤幼儿园）的行政许可申请材料，在申请材料中，包括一份房产证复印件，显示房屋所有权人为联立公司。2015年4月23日，东城区教委作出涉案《民办学校办学许可证》，主要内容为：“名称北京市东城区青青藤幼儿园，地址北京市东城区安化北里18号院6号楼，……”2017年4月6日，联立公司向东城区政府提出行政复议申请，请求撤销东城区教委作出的涉案办学许可。东城区政府以该公司对于办学许可证不具有利害关系为由，作出驳回行政复议申请的决定。联立公司不服，提起行政诉讼，经一审、二审均驳回其诉讼请求。联立公司向最高院申请再审。

      该案中，最高院继续引用保护规范理论来判断“利害关系”，但是强调了运用保护规范理论认定是否影响其合法权益时，既要参酌法律规范的正面规定，也要参酌法律规范的负面规定；既要看当事人是否具有法律规范保护的权益，也要看违反法律规范可能招致的“不利益”；既要看行政行为本身是否会侵犯法律保护的权益，也要看行政行为的实施是否必然会对当事人造成不利影响③。因此，在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响、减损当事人权益的情形下，也应当认定当事人与该行政行为存在利害关系。

      办学许可证虽不涉及房屋出租人的合法权益，但是本案中青青藤幼儿园通过伪造房产登记手续而实际使用的是未经竣工验收备案的房屋，其继续使用可能导致房屋所有权人因提供不具有安全使用条件的房屋用于办学而面临行政处罚，构成对办学许可证的利害关系。

     以上三个最高法院的公报判例，从三个不同的侧面阐述了保护规范理论对于辨析、研究、确认“利害关系”分析框架和论述进阶。刘广明案件从正面表述了如何运用保护规范理论和请求权基础来分析当事人是否与被诉行政行为的法律效力存在应予以保护的主观公权利，并据此作出判断其存在“利害关系”的情形，如果被诉行政行为的法律效力涉及当事人应予以保护的权益，则认定其具有利害关系，对该行政行为享有诉权，可提起行政诉讼维护其合法权益。栗国杰案件对相邻权保护进行细致的分析、论证，在两个当事人房屋未重合，对于通行权、滴水权可以通过其他途径实现的前提下，相邻人对于房屋所有权登记不存在利害关系；该案件更加精细化分析运用了保护规范理论，精准界定了诉权保障的必要性。联立房开的判例重新开拓视野，跳出行政实体法体系权利保护的框架，将行政实体法可能面临的不利法律后果也纳入保护规范理论考量的范畴，进而将当事人享有的正面保护规范和负面不利后果规范同时纳入裁判考量，以求全面保护当事人的合法权益。最高院通过以上具体案例的裁判规则宣示，具体解读和展示了司法解释确立的“利害关系”标准，即从各种角度运用保护规范理论来进行辨析、论述、认定原告资格。

     四、保护规范理论在行政诉讼中的运用

     保护规范理论源自德国，并以之作为判断原告诉讼资格的主要依据。该法理与我国认定行政诉讼原告资格的裁量要件相契合，故由理论界引入后纳入司法实践，较好的诠释了《行政诉讼法》确立“利害关系”的判断标准。该理论在司法中的运用表现为以下几个方面：

     其一，区分主观公权利和反射利益。主观公权利为行政实体法规范确立的对于公民合法权利、利益的保护系统。各行政部门均确定各种行政行为对于公民法益的保护范围、保护目的以及可能的不利后果，由实体法明确规定且可归属于公民、法人、其他组织自身行使的、特别规定个体权益的，属于主观公权利。法律规定属于公共利益范畴，不是以保护特定个人利益的属于反射利益。故经检索行政实体法体系，原告对于被诉行政行为享有个人特定利益的属于享有主观公权利，符合“利害关系”的情形，具有诉的利益，可以请求司法机构对其权益予以保护，具有提起行政诉讼的原告资格。当事人不享有法律规定的个人特别利益，即使存在一定的公共利益，属于反射利益，属于不具有“利害关系”的情形，不应当赋予其行政诉讼原告资格。

     其二，区分主观公权利和私权利。公权利为行政实体法体系（公法）赋予的公民的权利或利益，由行政机关通过行政执法活动予以保障或宣示不得侵害。私权利由民商法等实体法确认市民生活中的权利和利益。因权利来源、性质、效力、内容不同，我国法律体制建立了各自相应的救济途径和救济方式，两者不可混同。保护主观公权利可以通过行政诉讼方式予以救济、维护、保障，而保护主观私权利则只能通过民事诉讼或其他方式予以救济、维护、保障。这一理念也体现在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)第十三条④。

     其三，平衡保障诉权和预防滥诉。《行政诉讼法》具有多重立法目的，尤其是保护诉权和监督依法行政之间往往出现失衡，就保护诉权优先还是预防滥诉优先，是全面监督政府依法行政还是承认司法资源的有限性、择要发挥监督引领作用？引入保护规范理论以后，可以在以上多重立法目标之间形成平衡，充分利用现有司法资源保护公民诉权并监督政府依法行政且实现制止滥诉、防止司法资源浪费的良好效果。

     结语

     行政权灵活、高效且最具扩张性，必须纳入司法监督才能规制行政权的膨胀、滥用甚至腐败，督促其依法行政、实现良法善治。司法权作为二次评价权，必须同样基于行政实体法的授权才能做出最能维护立法者价值、目标实现的裁判。个体享有公权力予以保护的权益也来源于法律体系的宣示和确认。鉴于司法资源的有限性，无法就全部行政行为纳入司法审查。必须就权利救济和预防滥诉之间择要择优选择的司法政策。保护规范理论以行政实体法规范体系为裁判基准，保护当事人的主观公权利为要旨，即可以适应技术进步、法治观念普及所带来的权利保护新需要，又可以保障行政诉讼体制的相对稳定性，为促进法治政府建设和适用社会进步保留必要的弹性空间。

      注释：

   ①最高人民法院（2017）最高法行申169号行政判决书，中国裁判文书网（网址： https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=525664bdb7614c279317a79101102801）

    ②最高人民法院（2017）最高法行再77号行政判决书，中国裁判文书网（网址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=e4dcf1ecc3594fae9f97a87f00b23304

    ③最高人民法院（2019）最高法行申293号行政判决书，中国裁判文书网（网址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=6731e1cb343946009968ab2700c1d5c4）

       ④《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)第十三条：债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。

   参考书目：

    ⑴（美）伯纳德·施瓦茨．《行政法[M] 》．北京：群众出版社，1986年版。

    ⑵章剑生主编：《行政法判例百选》，法律出版社，2020年版。

    ⑶章志远、李玉强：《行政诉讼原告资格认定标准的新阐释》，《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2009年11月期。

    ⑷赵宏：《保护规范理论的历史嬗变与司法适用》，《法学家》，2019年第2期。

    ⑸向亚克：《对行政诉讼原告资格的反思》，《湖北行政学院学报》，2009年第2期。

    ⑹艾晨：《实证视角下的行政诉讼中原告资格的认定》，《法制与社会》2013年第5期。

    ⑺沈岿，《行政诉讼原告资格----司法裁量的空间与限度》，《中外法学》2004年第2期。